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Declaración de Guayaquil

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Los días 08 y 09 de octubre de 2018, en la Universidad Católica Santiago de Guayaquil se celebró el XVII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, en homenaje al Prof. José Luis Meilán Gil, centrado en el análisis del tema “Sanciones Administrativas”.

El Presidente del FIDA, Prof. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz realizó una sentida semblanza del Prof. José Luis Meilán Gil, dimensionando su calidad de hombre comprometido con su tiempo. Recordó que desde que optó a su primera cátedra en 1968, la actividad académica del Prof. Meilán Gil dejó huella indeleble de valor científico como generador de iniciativas de investigación y también como trabajador incansable. Reformista constitucional, jugó un papel preponderante en la valorización y consagración positiva de la servicialidad de la Administración al interés general. Fomentó un espacio iberoamericano del Derecho Administrativo. Finalmente, el Prof. Rodriguez-Arana Muñoz remarcó el apoyo constante y generoso del Prof. Meilán Gil para con sus discípulos, y dio fe del impulso a la investigación amplia y plural. Dejó ejemplo de trabajo bien hecho.

Dando inicio a las sesiones, en el primer bloque se analizaron aspectos salientes de la Teoría General de las Sanciones.

De las exposiciones surgieron criterios generales en la materia. En primer lugar, la identificación del poder sancionatorio como atribución propia de la función administrativa y no de la función jurisdiccional o delegado de ella.  Asimismo, se manifestó la relevancia de la determinación de ámbitos para garantizar la necesaria intervención judicial, como en el caso de las sanciones que afectan la libertad, tanto ambulatoria como de trabajo y empresa. Se señaló que las clausuras de establecimientos deben estar precedidas de intervención judicial, lo mismo que la inhabilitación para desempeñar actividades privadas. Se planteó también la posibilidad de legislar (como sucede en el caso peruano) sobre acuerdos entre la Administración y los posibles responsables de una infracción administrativa, para definir la suspensión condicional de la sanción sujeta al cumplimiento de lo acordado.

El debate posterior ofreció visiones críticas sobre la posibilidad de que la Administración arribe a acuerdos para no aplicar las sanciones, en base a principios vinculados a la ética pública, respeto al fin debido así como igualdad. Se señaló, sin embargo, que en las legislaciones que existen estos institutos deben consagrarse mecanismos eficientes para garantizar un efectivo control de legalidad, así como un amplio acceso de terceros lesionados.

En el segundo bloque se abordaron los principios aplicables al régimen sancionatorio.

Se reafirmó la relevancia operativa de los mismos, reivindicándose de manera reiterada en las exposiciones que no se trata de una tendencia o corriente coyuntural.  Las referencias se centralizaron en los principios de legalidad, razonabilidad, verdad material y duración razonable, seguridad jurídica y en los criterios de atribución subjetiva de la responsabilidad.

Se ratificó la relevancia de que la Ley establezca las competencias de las autoridades administrativas para aplicar sanciones, incluso con un grado de detalle que evite la delegación abierta. Sin perjuicio, al tiempo que se reconoció la mayor flexibilidad del principio en los supuestos de autoridades regulatorias, también se dio cuenta de circunstancias en que los órganos de control constitucional han rechazado las soluciones legales propuestas por carecer de elementos suficientes para delimitar el tipo infraccional.

En el debate posterior surgió una interesante discusión sobre la exigencia de actuación personal del infractor y la verificación de culpa o dolo como presupuesto de la aplicación de sanciones. Respecto de si es posible que la Ley amplíe la responsabilidad a otros sujetos, incluso ajenos a la infracción, en general se apreció una tendencia a considerar como restringido el ámbito de legitimidad de la extensión de responsabilidad en materia sancionatoria.

El tercer bloque se centró en el análisis del derecho positivo, y reflejó las coincidencias y asimetrías de los regímenes nacionales. En particular, la identificación de crímenes administrativos en el régimen norteamericano presenta diferencias relevantes con el resto de los sistemas comentados. Por otra parte, se verifican asimetrías entre los regímenes que cuentan con una ley o código sancionatorio, respecto de aquellos que presentan un panorama disperso, señalándose la necesidad de generar cuerpos normativos orgánicos y coherentes.

El cuarto bloque se plantearon reflexiones sobre los supuestos de la potestad sancionatoria. Se señaló la relevancia del principio de seguridad jurídica y su relación con el principio de legalidad. Así, se sostuvo que las leyes en blanco o marco en materia sancionatoria afectan la seguridad jurídica. Por otra parte, se expuso la relación entre los supuestos previstos en la norma y los tipos abiertos. Al respecto se analizó la función de los principios de moralización de la Administración Pública y su vinculación con las sanciones aplicadas, en particular las que tienen relación con la inhabilitación para el ejercicio de la función o para participar en elecciones.

En el quinto bloque, referido al procedimiento administrativo sancionador, se señaló la importancia del vínculo entre los principios del proceso penal y del procedimiento sancionatorio, analizándose las garantías existentes en uno y otro. La figura del arrepentido o delator fue puesta de manifiesto como ejemplo de experiencias cuya internalización en regímenes continentales deben evaluarse con cuidado. Se analizó la eventual transferencia de las posturas jurisprudenciales de la CIDH en materia del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador. Se resaltó la relevancia del principio de imparcialidad como esencial parte del sometimiento de la Administración al orden jurídico. En otro orden, se reflexionó sobre la prohibición de las sanciones privativas de libertad en vía administrativa, desde que existen regímenes positivos que permiten la detención de personas por la administración sin instancia judicial. Se expuso sobre los efectos relevantes de la presunción de inocencia en la eventual suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo sancionatorio, fuera de los contractuales y los disciplinarios o cuando exista un interés general directo e impostergable en la ejecución del acto. También los criterios para perseguir la adecuación entre normas generales y especiales. En aquellos casos en los que se consagran presunciones de culpa, se sostuvo que las soluciones deben analizarse siempre en clave de garantía y de razonabilidad. Se analizó la existencia de un deber de comunicar previa y detalladamente los cargos contra el investigado como garantías en el sistema de derechos humanos. Finalmente se habló de la importancia de la seguridad jurídica, entendida como conjunto de normas ciertas y de calidad, con la convicción de que serán aplicadas y cumplidas.

Del debate surge un consenso respecto de la utilidad de la regulación general de las bases del procedimiento administrativo, sin perjuicio de admitir regulaciones especiales por sectores. Asimismo, se coincide en la relevancia de la preparación de los funcionarios para implementar adecuadamente las reglas y principios vinculados al procedimiento, que actúen con sensibilidad hacia el trabajo bien hecho. Se manifiesta la importancia del régimen organizativo de la Administración competente en materia sancionatoria. También se señaló la importancia de la existencia de normas sobre prescripción o caducidad y el acotamiento de las sanciones de plano a situaciones excepcionales y siempre que el régimen constitucional las admita.

En el séptimo bloque relativo a la ejecución de las sanciones administrativas, se reivindicó la relevancia del principio de duración ración razonable. También se planteó la distinción de la autotutela dependiendo del objeto de lo decidido, excluyéndose los casos de afectación de la libertad o del patrimonio. Asimismo, se reiteró la importancia de medios de protección de los derechos fundamentales como el derecho al olvido, una vez que las sanciones han sido definitivamente ejecutadas. Sobre la extinción de las sanciones, se remarcó la importancia de definir adecuadamente los alcances de los vocablos (caducidad o prescripción) para garantizar la seguridad jurídica. El fundamento de la prescripción, se dijo, finca en la función nulificadora del paso del tiempo y el derecho a la seguridad. Se reivindicó la vigencia del principio de inviolabilidad del domicilio, por lo que debe contarse siempre con la autorización del administrado o decisión judicial. Finalmente se reivindicó la convencionalidad del principio non bis in idem. Se planteó la posible exigibilidad administrativa del estándar convencional para las sanciones administrativas cuando una norma nacional establezca un estándar menos exigente.

El debate ofrece una discusión sobre el concepto de sanción y la finalidad aflictiva. También se plantea un debate sobre la discrecionalidad del legislador para establecer diferencias de garantías entre los procedimientos administrativos y las penas judiciales.

A modo de conclusión de lo hablado en las sesiones, es posible afirmar que:

  1. La potestad sancionatoria constituye una manifestación de la función administrativa.
  2. Los principios generales de derecho resultan de plena vigencia y operatividad, en particular, los de legalidad, debido procedimiento, presunción de inocencia y separación de poderes
  3. Es conveniente la regulación de bases uniformes mediante el dictado de normas legislativas que garanticen un marco de seguridad jurídica, tanto para los administrados, como para la satisfacción del interés general perseguido con la actividad sancionatoria.
  4. La extinción por el paso del tiempo de las sanciones administrativas involucra el derecho a la seguridad jurídica, por lo que su regulación debe ser expresamente incluida en los ordenamientos nacionales. A falta de previsión, la carencia de texto no debe recaer en el sujeto eventualmente afectado, por lo que debe aplicarse analógicamente la solución más benigna para el imputado.

 


Jaime Rodríguez-Arana Muñoz

Presidente

Carlos Delpiazzo

Secretario

Miguel Pezzutti Echeverría

Relator

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